Независимая оценка качества образования
О законодательной новации — проведении независимой оценки качества образования в контексте реализации ст. 95, 95.1 и 95.2 Федерального закона от
Мировая тенденция оценки деятельности педагога — это оценка образовательных результатов. Этот же подход — ориентация на результат — является ведущим при оценке эффективности любой программы развития образовательной организации (далее — ОО), образовательной программы и т. п.
Ранее (в советское время) в системе образования оценивался не результат, а процесс. Анализируя уроки, специалисты обращали внимание прежде всего на соблюдение регламентов, на то, как учитель следует методикам, которые предписаны для проведения разных этапов урока (проверка домашнего задания, изложение нового материала и т. п.). При оценке воспитательной работы тоже в первую очередь проверялось наличие планов мероприятий и отчетов по их проведению. Показатели качества образования (обучения и воспитания) учащихся существовали, но носили опосредованный характер (например, уменьшение числа учащихся, снятых с учета в инспекции по делам несовершеннолетних в результате реализованной воспитательной работы и др.). Органы управления образованием зачастую определяют, хорошая или плохая школа, по наличию или отсутствию в ней «хорошей» документации. А с точки зрения большинства родителей того времени, хорошая школа — это та ОО, из которой в «сильные» вузы поступало больше всего выпускников. Во многом эти представления существуют и сегодня. Однако законодатель и Минобрнауки России все настойчивее связывают качество образования с достижением образовательных результатов, которые не сводятся к поступлению выпускников в вузы. Один из примеров этой тенденции — независимая оценка качества образования.
В настоящее время независимая оценка качества образования закреплена ст. 95, 95.1, 95.2 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 273-ФЗ) и включает независимую оценку качества подготовки обучающихся и независимую оценку качества образовательной деятельности ОО. Понятие «независимая» подразумевает, что эта оценка качества образовательных результатов осуществляется структурами, независимыми от администрации ОО.
В мировой практике существуют два направления внешнего оценивая качества подготовки обучающихся. Первое направление - это мониторинговые исследования, которые проводятся с помощью стандартизированных контрольно-измерительных материалов (далее — КИМ), разработанных за пределами ОО (международные — PISA, PIRLS, TIMSS и др.1, в России — ряд мониторингов, которые проводил Центр оценки качества образования Института образования и методов обучения ФГБУ «Российская академия образования» (далее — ЦОКО РАО), и проводимые Рособрнадзором национальные исследования качества образования (далее — НИКО)). Как правило, при анализе результатов этих мониторингов и составляемых на их основе рейтингов ничего не говорится про конкретного ученика и конкретную ОО.
При этом самое главное условие «честности» любого мониторинга образовательных результатов, которое отмечают исследователи (например, разработчики НИКО, эксперты «Социального навигатора», созданного сетевым изданием «РИА Новости» и др.), — это запрет использования его результатов для оценивания квалификации (или вывода о дисквалификации) учителя, ОО или системы образования в целом.
Второе направление оценивания качества подготовки обучающихся — это государственная итоговая аттестация (далее - ГИА) выпускников в форме единого государственного экзамена (далее — ЕГЭ), государственных выпускных экзаменов или основного государственного экзамена (далее — ОГЭ). ЕГЭ представляет собой экзамен, от результата которого зависит дальнейшая судьба выпускника 11-го класса (получит ли он аттестат о среднем общем образовании, поступит ли в вуз, приобретет ли желаемую профессию и т. д.) или выпускника 9-го класса (получит ли он аттестат об основном общем образовании, наберет ли достаточные для поступления в профильный класс баллы и т. п.). Очень часто эти результаты используют для вывода об уровне квалификации учителя и эффективности деятельности ОО, что является не совсем корректным. Во-первых, очень высокие баллы ГИА достаточно часто определяются внешним фактором — результатом индивидуальных занятий выпускника с репетитором, а не результатом работы ОО. Если опросить выпускников, получивших 95–100 баллов на ЕГЭ, то выяснится, что подавляющее большинство из них занималось дополнительно с репетиторами. Во-вторых, крайне низкие результаты ЕГЭ и ОГЭ далеко не всегда связаны с непрофессиональной работой педагогического коллектива ОО. Необходимо учитывать социальный контекст деятельности ОО, например образовательный ценз родителей обучающихся. Доказана зависимость результатов итоговой аттестации от индекса социального благополучия семей обучающихся.
Таким образом, существует разделение по объектам оценивания. Если мы говорим об индивидуальных достижениях обучающегося, то необходимо отличать итоговые (квалифицирующие) испытания от текущих измерений, которые предназначены для оценивания успешности хода обучения и носят в значительной мере диагностический характер. Итоговые испытания, как правило, проводятся независимыми от ОО комиссиями. В отличие от итогового, текущее оценивание используется для коррекции учебной траектории обучающихся, проводится внутри ОО или класса и не влечет за собой фатальных для испытуемых последствий. Это оценивание также нельзя использовать для вывода об эффективности деятельности учителя или ОО.
Мониторинги позволяют оценивать эффективность деятельности систем образования не только в случае их проведения для всех ОО (района, региона, федерального округа и т. п.), но и при специальной выборке конкретных ОО. Эти измерения всегда проводятся внешними структурами. Помимо мониторингов, проверяющих уровень обученности и ориентированных на соответствующие содержательные требования к результатам обучения, проводятся и другие — например, связанные с воспитательной работой, здоровьем обучающихся и т. д.
После приобретения опыта участия в международных мониторингах качества образования стали реализовываться всероссийские исследования. Прежде всего, как я уже отметил выше, это ряд мониторингов, которые проводил ЦОКО РАО и «Социальный навигатор». В декабре 2014 г. подведены итоги НИКО, организованного Рособрнадзором. Исследование проводилось для определения проблем преподавания математики. Также Рособрнадзором предусмотрено проведение в 2015 г. следующих мониторинговых исследований:
- качества начального общего образования по русскому языку (апрель);
- качества образования в области информатики и информационно-коммуникационных технологий в 8-9-х классах (октябрь).
В проекте концепции НИКО отмечается, что проведение регулярных исследований качества образования необходимо для построения сбалансированной системы процедур оценки качества общего образования, позволяющей обеспечить получение надежной информации о состоянии различных компонентов региональных и муниципальных систем образования, в т. ч. об их соответствии требованиям федеральных государственных образовательных стандартов общего образования, а также дающей возможность оценить состояние отдельных компонентов системы общего образования в РФ в целом.
В проекте концепции НИКО также подчеркивается, что «не предусмотрено использование результатов НИКО для оценки деятельности образовательных организаций, учителей, муниципальных и региональных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в сфере образования».
Система оценивания портфолио позволяет обучающемуся представить не только результаты ГИА, текущей и промежуточной аттестации, но и результаты конкурсов, интеллектуальных марафонов, спортивных соревнований и т. п.
Результат активности обучающегося оценивают независимые от системы общего образования структуры. Поэтому внедрение портфолио связано с возросшим «спросом на сертификаты», который породил большое количество всероссийских и международных конкурсов и конференций сомнительного качества. В этой ситуации важно говорить о конкурсах, проводимых организациями, которые признают и которым доверяют все члены педагогического сообщества: Всероссийская олимпиада школьников под эгидой Минобрнауки России2, вузовские олимпиады под эгидой Российского союза ректоров и т. д.
Процедура введения портфолио учителя или портфолио ОО также должна исключать профанацию независимой оценки качества деятельности ОО и включать процедуру оценки достоверности представленной информации.
Необходимо понимать, что любой рейтинг — это лишь вариант оформления результатов проведенного измерения. Если мы говорим об использовании рейтингов для внешней оценки качества образовательной деятельности ОО, то, во-первых, мы должны обязательно учитывать, что лежало в основе проведенного измерения. Например, если место в рейтинге зависит от количества обучающихся в ОО, то формальное объединение ряда ОО в многофункциональный образовательный комплекс сразу поднимает место в рейтинге на несколько позиций. При этом на качестве образовательной деятельности подобное объединение ОО может никак не сказываться.
Во-вторых, нужно учитывать контекстные показатели, влияющие на ОО. Бессмысленно по одному рейтингу делать выводы об эффективности деятельности ОО. Средние 50 баллов по ЕГЭ могут быть достижением для ОО, в которой обучаются учащиеся, находящиеся в социально опасном положении, а для элитной гимназии, по конкурсу набирающей лучших учащихся в 10-й класс, и 80 средних баллов будут плохим показателем.
Объективная система оценивания и выстраивания рейтингов может быть продемонстрирована на примере деятельности сетевого издания «РИА Новости», которым подготовлен новый проект «Социальный навигатор».
«Социальный навигатор» представляет собой агентство социальных исследований, которое специализируется на анализе качества услуг социальной сферы с помощью проведения социальных и образовательных рейтингов. Потребительские (социальные) рейтинги формируются на основе методик, разработанных при участии экспертов ряда авторитетных организаций (НИУ «Высшая школа экономики» (далее — НИУ ВШЭ), НП «Межрегиональная ассоциация мониторинга и статистики образования» и др.) и согласованных в международных экспертных советах. Эксклюзивные аналитические материалы формируются на основе результатов региональных, национальных и международных исследований, которые проводятся ведущими российскими командами ( в т. ч. НИУ ВШЭ; ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»; Национальным фондом подготовки кадров и др.).
Например, ресурс, подготовленный «Социальным навигатором», — «Вузы России: навигатор абитуриента — 2015"включает различные рейтинги вузов, разработанные экспертами НИУ ВШЭ. В «Социальный навигатор» вошло 418 государственных и 103 негосударственных российских вуза. Основным источником информации являются размещенные на сайтах вузов приказы о зачислении студентов на первый курс с указанием баллов ЕГЭ. Абитуриент может сравнить данные по различным условиям приема в российских вузах и выбрать тот вуз, который ему подходит по качеству образования и стоимости обучения, а также получить информацию о результатах участия вуза в международных исследованиях. Планируется представление рейтингов ОО всех уровней, а также летних лагерей, больниц и т. д.
В документе «Принципы рейтингования в образовании в Российской Федерации (для образовательных систем и организаций дошкольного, общего и дополнительного образования детей)», размещенном на сайте сетевого издания «РИА Новости», представлена информация о проведении оценки деятельности ОО. В международной практике используется не только слово «рейтинг», который означает представление результатов оценки деятельности ОО в определенной последовательности в зависимости от оценок, полученных по различным показателям их деятельности. Есть еще ренкинг — представление результатов оценки деятельности ОО таким образом, что участников ренкинга можно упорядочить по любому из имеющихся показателей. Ренкинг — это база данных для получения всех интересующих вариантов ранжирований и, соответственно, рейтингов. Существует и таблица лиг — представление результатов оценки деятельности ОО, при которой участники разбиваются на некоторое количество групп (лиг) в зависимости от оценок, полученных по различным показателям их деятельности. В одну лигу входят ОО, получившие сопоставимые оценки по выбранным показателям. Все участники, вошедшие в одну группу (лигу), считаются примерно равными по данным показателям.
Еще раз подчеркну, что «Принципы рейтингования в образовании в Российской Федерации (для образовательных систем и организаций дошкольного, общего и дополнительного образования детей)», размещенные на сайте сетевого издания «РИА Новости», акцентируют внимание на использовании результатов рейтинга только для тех целей, которые заявлены его авторами, т. к. использование результатов в иных целях может привести к массовым искажениям результатов и собираемых данных, а также к негативному влиянию на всю систему образования в целом (п. 20). Принятию любых управленческих решений по результатам ранжирования должны предшествовать консультации с профессиональным и экспертным сообществами (п. 21).
Еслимы обратимся к федеральному законодательству, то ст. 95.1 Федерального закона № 273-ФЗ посвящена независимой оценке качества подготовки обучающихся, которая может проводиться «по инициативе участников отношений в сфере образования в целях подготовки информации об уровне освоения обучающимися образовательной программы или ее частей, предоставления участникам отношений в сфере образования информации о качестве подготовки обучающихся». Для этого могут быть использованы результаты различных мониторингов, а также при определенных оговорках результаты ЕГЭ и ОГЭ.
Статья 95.2 посвящена системе независимой оценки качества образовательной деятельности ОО. Для ее осуществления «федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, с участием общественных организаций, общественных объединений потребителей (их ассоциаций, союзов) <…> формирует общественный совет по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций и утверждает положение о нем <…>».
Отмечу, что различение двух объектов оценивания — учащихся и ОО — можно трактовать как предостережение от «лобового» использования результатов оценки учащихся в качестве единственного критерия оценки эффективности ОО.
Независимая оценка качества образовательной деятельности ОО проводится по таким критериям, как открытость и доступность информации об ОО; комфортность условий, в которых осуществляется образовательная деятельность; доброжелательность, вежливость, компетентность работников; удовлетворенность качеством образовательной деятельности организаций (п. 4 ст. 95.2 Федерального закона № 273-ФЗ).
Общественные советы по проведению независимой оценки качества образовательной деятельности организаций:
- определяют перечни ОО, в отношении которых проводится независимая оценка, предусмотренная настоящей статьей;
- формируют предложения для разработки технического задания для организации, которая осуществляет сбор, обобщение и анализ информации о качестве образовательной деятельности ОО (далее — оператор);
- устанавливают при необходимости критерии оценки качества образовательной деятельности ОО (дополнительно к установленным Федеральным законом № 273-ФЗ общим критериям);
- проводят независимую оценку качества образовательной деятельности ОО с учетом информации, которую предоставил оператор;
- представляют в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие государственное управление в сфере образования, органы местного самоуправления результаты независимой оценки качества образовательной деятельности ОО, а также предложения об улучшении их деятельности.
Именно общественный совет может грамотно организовать исследование качества образования, когда проводится опрос родителей, представителей общественности и выясняется их мнение об ОО или конкретном учителе. Грамотная организация подобного исследования включает в себя, во-первых, наличие независимых респондентов (например, опрос студентов 1-го курса вузов о том, какие учителя или ОО повлияли на выбор профессии и развитие их личности). Примером отсутствия независимых респондентов может быть ситуация, когда анкетирование проводят для учащихся одного класса, а учитель смотрит, что именно дети пишут в анкетах.
Во-вторых, грамотная организация независимого исследования предполагает наличие надежного инструментария, обоснованного программой исследования, рецензирование вопросов (в структуре программы исследования) профессионалами и последующую коррекцию формулировок вопросов.
В-третьих, при проведении любой независимой оценки качества деятельности ОО должна осуществляться проверка достоверности данных, например, сверка отчетов ОО о результатах ГИА с данными органов управления образованием. Поэтому социологам, которые будут проводить опрос, необходимо иметь опыт составления анкет по социологически корректным методикам, позволяющим перепроверять достоверность ответов.
В-четвертых, «независимость оценивания» качества деятельности ОО включает отсутствие административного воздействия после ознакомления с выводами общественного совета. Администрацию и педагогические коллективы ОО никак не поощряют (не премируют, не выдают грамоту и др.) и не наказывают (не увольняют, не накладывают штрафные санкции). Вывод о том, что какое-либо направление деятельности ОО недостаточно развито и нуждается в дополнительном финансировании, вполне возможен. Но отрицательная оценка организации образовательной деятельности должна проводиться с учетом того социокультурного контекста (благополучного или неблагополучного), в котором находиться ОО. Поэтому иногда лучше выстраивать не рейтинговую оценку, а воспользоваться формой ренкинга или таблицей лиг. Суждения относительно результатов работы ОО по итогам оценивания целесообразно выносить на обсуждение после отслеживания динамики изменения этих результатов, а не после одного исследования.
Инициировать проведение независимой оценки качества образования может управляющий или попечительский совет и администрация ОО, которые совместно выявляют значимые для оценивания качества подготовки обучающихся индикаторы. Управляющий или попечительский совет и администрация ОО определяют организацию, которая будет проводить исследование. При этом необходимо четкое понимание всеми членами управляющего или попечительского совета, что на проведение подобного исследования расходуются внебюджетные средства ОО, т. к. процедура независимой оценки качества подготовки обучающихся не закладывается в систему финансирования деятельности ОО.
Члены попечительского или управляющего совета должны вместе с администрацией ОО обсудить программу исследования и модель проводимого аудита качества подготовки обучающихся. Выбирая организацию, которая будет проводить исследование качества подготовки обучающихся, следует обратить внимание на проведенные ранее этой организацией подобные исследования и на наличие рекомендаций по выявленным проблемам, которые эта организация предоставляла своим клиентам в системе образования. После проведения независимой оценки качества подготовки обучающихся администрация и попечительский или управляющий совет ОО обсуждают полученные показатели и вырабатывают стратегию по устранению недостатков организации образовательной деятельности обучающихся. Рекомендуется проводить подобные исследования регулярно, чтобы видеть динамику устранения рисков и недочетов в работе, а также положительные изменения. Только в этом случае можно оценить эффективность принятия управленческих решений администрацией ОО. В качестве примера можно привести Республику Чувашия, где уже много лет существует такая практика.
Другой ситуацией, в которой субъект образовательных отношений может инициировать исследования оценки качества образования, может быть обращение к созданному в ряде субъектов России региональному родительскому совету. Родители (законные представители) обучающихся создают общественную (некоммерческую) организацию регионального уровня, регистрируют эту организацию. Затем они выступают в средствах массовой информации по актуальным, на их взгляд, проблемам образования. Если после ряда выступлений они стали референтными для общественности и с их мнением считаются учреждения управления образованием и администрации ОО, то появляется возможность обращаться к региональному родительскому совету с просьбой об организации независимой оценки качества образования. В свою очередь, уже региональный родительский совет после подобного обращения может подобрать команду экспертов для проведения независимой оценки качества подготовки обучающихся или качества организации образовательной деятельности ОО.
Уровень достижения учащимся образовательных результатов, в т. ч. предметных результатов освоения основной образовательной программы, оценивают в ходе ЕГЭ и ОГЭ, при аккредитации ОО, а также при проведении некоторых мониторингов. Т. е. уровень достижения учащимся образовательных результатов оценивают государственные структуры в системе общероссийской оценки качества образования.
Механизма для измерения оценки качества индивидуальной подготовки обучающегося, когда он обращается в какую-либо организацию, выполняет задания и получает справку о том, что его отметки не соответствуют тем отметкам, которые ему выставили в ходе текущей или промежуточной аттестации в ОО, в настоящее время не существует ни в системе образования РФ, ни в мировой образовательной практике.
Любой обучающийся, который не согласен с выставленными ему в ОО отметками, может проявить себя во внешкольных ситуациях оценивания качества своих образовательных результатов. Для этого он участвует во всевозможных конкурсах, интеллектуальных марафонах, олимпиадах и других мероприятиях.
Беседовала Юлия Медведева, шеф-редактор объединенной редакции «Образование»
